Kommunesammenslutning?

Rapporten fra Asplan Viak as har fått tittelen "Bedre åv være stor enn (u)lykkelig som liten?  Her gjengir vi sammendraget av utredningen om kommunesammenslutning i Valdres:  Øystre Slidre, Vestre Slidre, Nord-Aurdal og Sør-Aurdal.

SAMMENDRAG

Valdres er et dalføre med fell , skog og jordbruksbygder midt i Sør-Norge, langs stamvegen E 16 mellom Oslo og Bergen. Området er i dag inndelt i seks kommuner som allerede samarbeider gjennom felles Regionråd og mange interkommunale tiltak. De fire største av disse Sør og Nord Aurdal samt Vestre og Øystre Slidre har nå vedtatt å utrede kommune-sammenslutning, mens de to minste, Vang og Etnedal, har valgt å stå utenfor prosessen.
Kommune-Norge i endring

Regjeringen har tydelig signalisert at den ønsker endringer i kommune-strukturen, med færre og større kommuner. Et  40-talls kommuner har nå igangsatt prosesser for å utrede sammenslutning, men få har enda vedtatt dette. Virkemidler som Regjeringen kan tenkes å ta i bruk for å nå sine mål, er:

• styrket premiering av kommuner som går sammen, samt endringer i inntektssystemet som gjør det mer gunstig å være stor kommune og verre å være liten

• endringer i oppgaveinndelingen: større kommuner med kapasitet og kompetanse til å forvalte tilføres nye og spennende oppgaver, mens mindre kommuner fratas ansvar

Kompetanseoppbygging i kommunene er avhengig av rekruttering av dyktige fagfolk til levedyktige fagmiljøer med rom for nødvendig grad av spesialisering. Mange små kommuner opplever i stigende grad problemer med dette.
Ut fra inntektssystemet er de økonomiske incentiver for kommune-sammenslutning i dag ikke udelt positive; kfr. beregningene nedenfor. Men dersom Regjeringen styrker innsatsen for å få fram større endringer i kommunestrukturen, vil det likevel være mange fordeler for Valdres kommunene å starte tidlig med en sammenslutningsprosess. Man får da et forsprang på kommuner som først starter når de økonomiske rarnmebetingelsene tvinger dem til det, og de vil dermed kunne gjennomføre nødvendige omstillingsprosesser under mindre ytre stress.

Men skulle dagens politikk for å fremme endringer i kommunestrukturen slå feil, kan man også risikere at misnøye med kommunesektoren får Regjeringen til å ta helt andre grep. Dersom styrende myndighet heller velger f.eks. å legge mye av den tjenesteyting som i dag tilbys av kommunene, ut i private markeder, evt. også med "finansiering som følger brukeren", kan kommunenes rolle som prioriteringsarena for lokale velferdstiltak komme under sterkt press og kanskje bli mer eller mindre borte. Mange små kommuner vil da neppe ha livets rett.

Spredtbygde kommuner med nokså stabil befolkning og skjev kjønnsfordeling

De fire kommunene har i dag i alt ca. 15.300 av de rundt 18.000 innbyggerne i Valdres. Dersom disse danner en felles kommune, vil den bli den største i Sør-Norge målt i areal og ha det tredje største folketallet i Oppland.

Folketallet er allikevel ikke høyere enn det var rundt 1950, og har vært svakt synkende de siste åra. Kjønnsbalansen blant unge voksne er skjev med stor overvekt av menn, og særlig Sør Aurdal har høy andel eldre. SSB's nyeste framskrivninger antyder en svak vekst i folketallet mot 2020. Det vil bli flere eldre voksne og yngre pensjonister, men færre barn og unge og de aller eldste.

Området har lav arbeidsløshet, og offentlig sektor står for den største sysselsettingen. De viktigste næringsvegene er handel- og hotell/restaurant samt annen privat tjenesteyting. Primærnæringer har enda stor betydning, men særlig jordbruket har tapt kraftig terreng de siste årene.

2/3 av befolkningen bor utenfor tettsteder. Sammen med de to andre Valdreskommunene danner de fire kommunene en egen bolig- og arbeidsmarkedsregion. De fleste har enda sitt arbeid i hjemkommunen, men pendlingen har økt på 90-tallet.

Dagens kommunesentra ligger i 20-30 km avstand fra region- og kommunikasjonssenteret Fagernes, som med sine 2600 innbyggere og mange offentlige og private servicetilbud vil være det naturlige senteret for en ny "Valdres kommune".

Kommunene og befolkningen har mange felles trekk, bl.a. av kulturell og historisk art, samt felles lokalavis og lag og organisasjoner, noe som danner et godt identitetsmessig grunnlag for en kommunesammenslutning.

Økt rammetilskudd i omstillingsperioden - reduksjon på lengre sikt utfra dagens forutsetninger

Finansielle nøkkeltall tyder på at Nord Aurdal er den av de fire kommunene som i dag har minst økonomisk handlingsrom, mens Slidre-kommunene har den beste situasjonen.

Av de kommunale driftsinntektene vil de statlige rammetilskuddene bli mest påvirket av en kommunesammenslutning. Basert på dagens inntektssystem m.v. vil en sammenslutning gi følgende konsekvenser for de statlige overføringene:

• På kort sikt (de 10 første årene): Kommuner som slår seg sammen, skal sikres inntektsgrunnlaget i en overgangsperiode etter sammenslutningen. De første ti åra vil "Valdres kommune" fa ca. 6 mill kroner (ca. 3 %) mer i rammetilskudd årlig enn om de fire kommunene hadde forblitt selvstendige kommuner. I de påfølgende fem år trappes inndelingstilskuddet gradvis ned med vel 4 mill kroner årlig.
   
• På lang sikt (dvs. etter 15 år): Ved overgangsperiodens utløp forsvinner inndelingstilskuddet helt. Etter dette vil "Valdres kommune" få rammetilskudd etter de samme kriterier som alle andre kommuner. Overføringene vil da være om lag 16 mill kr lavere enn hva de fire kommunene ville ha mottatt som selvstendige kommuner.

Som nevnt over er det imidlertid stor usikkerhet rundt Regjeringens framtidige politikk på dette området. Kommunal- og Regionaldepartementet starter nå en ny gjennomgang av inntektssystemet, som planlegges lagt om fra år 2007. Endringer kan også skje før den tid, gjennom de årlige kommuneproposisjoner og statsbudsjett.

Dersom slike innebærer en vridning til fordel for større kommuner, kan det inntektstapet vi her har beregnet på lang sikt, komme til å skje helt eller delvis, uansett om kommunene slår seg sammen eller ikke. At en ny kommune vil få tilført statlige ekstramidler i en overgangsperiode synes sikkert - om den vil tape på sikt langt mer usikkert.

Kommuner som går sammen, får også delvis kompensasjon fra Kommunal- og regionaldepartementet for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslutningsprosessen. Beløpet tilsvarer erfaringsmessig ca. 40-60 % av de ekstraordinære kostnadene.

Sterkere fagmiljøer kan gi bedre kvalitet på kommunale tjenester
Gjennom intervjuer og analyser av nøkkeltall har vi sammenlignet kommunene mht. omfang og ressursbruk på viktige kommunale tjenester. Vi har også gjort en spørreundersøkelse blant de ansatte i kommunene om deres syn på dagens arbeidssituasjon og en evt. framtidig kommunesanunenslutning.

De aller fleste ansatte er tilfreds både med det faglige innhold jobben sin og det sosiale miljøet. Men det er også en utbredt oppfatning at det er vanskelig rekruttere og til dels også beholde kvalifisert arbeidskraft på eget arbeidsområde.

For tjenesteområdene Administrasjon, styring og fellesutgifter og skole har vi gått lengst i antyde mulige innsparinger ved en sammenslutning. Derimot synes mulighetene for å utløse innsparinger på driften innenfor Pleie og omsorg og Tekniske tjenester å være mer beskjedne, men det kan være kostnadsbesparelser knyttet til forvaltningsoppgaver i disse sektorene.

Vi ser derimot et klart potensial for at en kommunesammenslutning vil bidra til å styrke fagmiljøene i mange sektorer, spesielt der disse i dag består av kun en eller få personer. Slike små miljøer er svært personavhengige og sårbare. Større fagmiljø gir også mulighet for nødvendig faglig spesialisering, som igjen vil heve kvaliteten på kommunens tjenester. Vi vil tro at dette kan gi mer fornøyde brukere og en viss økonomisk gevinst for kommunen.

Spørreundersøkelsen viser en tredeling mellom ansatte som tror en sammenslutning vil være en fordel, de som er skeptisk og de som ikke vet. Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å si at det er noe klart ønske blant de ansatte om en sammenslutning, men heller ikke det motsatte Om lag hver femte ansatt mener det er fare for å miste jobben hvis det blir en kommune- sammenslutning. Hver tredje aksepterer å få lenger reiseveg, bare de beholder jobben sin.

SSB har i en egen rapport anslått et teoretisk potensial for årlige innsparinger på ca. 62 mil (1998 )kr. per år hvis alle de seks kommunene i Valdres går sammen.

For de fir valdreskommunene tilsvarer dette ca. 52 mill. kr. årlig, eller nærmere 9 % av kommunene samlede brutto driftsbudsjetter. Vår vurdering er at dette synes å være urealistisk høyt. Vi mener derimot at en kommunesammenslutning bør kunne gi grunnlag for innsparinger som tilsvarer bortfallet av rammetilskott på ca. 16 mill. kr. etter overgangsperioden; kfr. over

Om lag halvparten av disse innsparingene er da lagt på politisk og administrativ styring av den nye "Valdres kommune". Resten er fordelt på de tyngste kommunale sektorer hvor  sammenslutning ser ut til å kunne gi mulighet for en viss effektiviseringsgevinst.

Færre politikere tydeligere og mer interessant politikerrolle?

Dagens fire kommunestyrer har i alt 92 medlemmer, hvorav nesten 3/4 er menn. Antall  kommunestyrerepresentanter i en ny "Valdres kommune" kan tenkes å bli omtrent halvert. Et kommunestyre på f. eks. 45 medlemmer vil fremdeles gi 1 repr. pr. drøyt 300 innbyggere.

Dersom det nye kommunestyret skal avspeile de tidligere kommunene utfra folketall, vil nedgangen i antall representanter bli størst for de minste kommunene. Hvordan det ny kommunestyret vil fordele seg geografisk, vil imidlertid avhenge av partienes nominasjoner og velgernes "dom". Evt. skjevheter kan like gjerne ramme Nord-Aurdal som ytterområder.  Om ønskelig kan man evt. søke om dispensasjon fra valgloven for å utprøve en ordning med valg via geografiske delområder e.l., evt. vurdere opprettelse av lokalutvalg. Sistnevnte ka imidlertid komme i konflikt med ønsket om økonomiske innsparinger.

Det er neppe grunn til å vente grunnleggende endringer i lokalpolitikernes rolle i en  "Valdres kommune". Men med større sakskompleks og færre politikere bør det være mulig å gjøre politikerrollen mer overordnet, prinsipiell og strategisk, mens detaljstyring av tjenesteproduksjonen tones ned. Problemer med inhabilitet i enkeltsaker bør kunne bli mindre.  Kanskje kan slike endringer også bidra til å fa flere kvinner med i lokalpolitikken. Vi finner ikke grunnlag for klare konklusjoner vedr. mulige endringer i framtidig valgdeltakelse.

"Valdres kommune" kan bli en styrket regional og lokal samfunnsutvikler

Det er lite trolig at en sammenslutning vil gi noen stor effekt på folketallet i den nye kommunen. Det er imidlertid sannsynlig at bosettingen i en ny "Valdres kommune" over tid vil trekkes noe mer mot regionsenteret Fagernes.

Slike vekstimpulser er viktige for å kunne videreutvikle Fagernes som et attraktivt bosted med gode service og kulturtilbud for hele regionen; noe som kan være svært viktig for Valdres som helhet. Dette kan imidlertid i noen grad gå utover bosettingen i de mer perifere deler av den nye kommunen. Men en slik utvikling kan skje uansett.

En ny "Valdres kommune" bør også kunne bli en større og tydelige aktør i samfunnsutviklingen, og dermed også mer interessant som utviklingsaktør i samarbeid med andre offentlige myndigheter og næringsliv. En felles kommuneplanlegging i en ny "Valdres kommune" gir også muligheter for styrkede grep på utfordringer som i dag overskrider kommunegrensene, f.eks. hva angår samferdselsspørsmål og arealdisponering.

En ny "Valdres kommune" vil få en sterk regional stilling i forhold til nabokommunene, og blir derfor neppe noen sterk pådriver for videre interkommunalt samarbeid. De første årene vil den nye kommunen også ha mer enn nok med sitt for å få gjennomført selve kommune-sammenslutningen.

Slike prosesser vil derfor kunne bremses, og eksisterende samarbeidsordninger kan forsvinne over tid. Utadrettede tiltak innenfor turisme, markedsføring m.v. vil antakelig leve videre, men det kan f.eks. være usikkert om behovet for opprettholdelse av Regionrådet som selvstendig organ fortsatt vil være til stede.

Sentralisert eller desentralisert organisering av den nye kommunen?

Vi har skissert to alternative modeller for organisering av en ny kommune:

• En sentralisert modell, der all administrasjon samles på Fagernes, mens det opprettes lokale servicekontorer i de gamle kommunehusene på Bagn, Slidre og Heggenes.
   
• En desentralisert modell, der kommunens ledelse (ordfører, rådmann og den nærmeste staben) også plasseres på Fagernes. Foruten servicekontorer vil her mye av kommunens øvrige administrasjon fordeles mellom de andre kommunehusene.

Det er viktig å merke seg at uansett valg av modell vil det aller meste av den direkte tjenesteytingen (skoler, barnehager, institusjoner) fremdeles ligge i lokalmiljøene.

Den desentraliserte modellen vil gi best utnyttelse av dagens kommunehus. Det er ikke vurdert om dagens rådhus på Fagernes kan romme hele administrasjonen i en ny kommune. Hvis ikke, må kommunen ved valg av en sentralisert modell skaffe andre lokaler på Fagernes, evt. ved å bygge ut dagens rådhus.

Tjenestekvaliteten blir ventelig best i den organisasjonsstrukturen som fungerer best. Den desentraliserte vil kreve mest ressurser til styring og koordinering for å fungere godt. En slik modell vil kanskje også oppleves som å være "nærmere innbyggerne" enn den sentraliserte.

Begge modellene vil medføre lenger arbeidsveg enn i dag for mange ansatte i administrasjon og fellesfunksjoner. I den sentraliserte modellen gjelder dette de som i dag ikke jobber i Nord Aurdal kommune. I den desentraliserte modellen far også de som skifter arbeidssted lenger reiseveg, men for mange da til andre steder enn Fagernes. Dermed svekkes ikke de gamle kommunesentraene like mye som i den sentraliserte modellen.

En desentralisert organisering kan bli noe tyngre og dyrere i drift enn en organisasjon som er fysisk samlet. Anslagene på innsparing i administrasjon som er antydet i analysen bygger på en sentralisert modell. Så langt vi kjenner til har de fleste kommuner som har gjennomført en sammenslutning valgt en sentralisert løsning, enten med en gang eller etter en tid.

Fordeler og ulemper oppsummert i dag og i framtida

Foruten de rent økonomiske konsekvensene beskrevet over synes de viktigste fordele ved en kommunesammenslutning å være:

• En felles kommune vil bli en naturlig enhet som vil gi regionsenteret Fagernes viktige vekstimpulser. Utvikling av Fagernes som et attraktivt bo og arbeidsstedsted vil være viktig for å fa ungdom med utdanning til å flytte tilbake til regionen, og kan dermed i et langsiktig perspektiv bidra til å styrke Valdres som helhet.
   
• En felles kommune blir en større, mer kompetent og tydeligere samfunnsaktør som vil kunne få tilført viktige oppgaver som mindre kommuner ikke får. Den vil være bedre forberedt på framtidas krav til kommunene enn dagens fire små kommuner.
   
• En felles kommune fårsterkere fagmiljøer som gir bedre grunnlag for å kunne rekruttere nødvendige fagfolk og tilby sine innbyggere tjenester av best mulig kvalitet, kanskje også tjenester man ikke har i dag.
   
• En felles kommune vil bli rimeligere å styre og administrere og vil derfor kunne bruke mer av sine ressurser til publikumsrettede tjenester. Behovet for ressurskrevende interkommunale samarbeidsordninger reduseres.
   
• Det bør kunne bli mer interessant å være politiker i den nye kommunen.

De største ulempene ved en kommunesammenslutning synes å være:

• Færre kommunestyremedlemmer og konsentrasjon av kommunal virksomhet til Fagernes kan i sum gi noe økt avstand mellom kommune og befolkning.
• Dagens kommunesentra Bagn, Slidre og Heggenes kan miste arbeidsplasser, servicetilbud og på sikt kanskje også bosetting. En slik utvikling er nok sannsynlig uansett, men kan påskyndes gjennom en kommunesammenslutning.
• Deler av befolkningen får økte reiseavstander for å oppsøke kommunale tjeneste som ikke lenger tilbys lokalt. Indre områder i Sør Aurdal får de lengste avstandene.
• Det kan bli behov for omplassering evt. oppsigelser av kommunalt ansatte; særlig innen administrasjon

Innbyggerne er fornøyd med dagens kommuner, og de ansatte med sine arbeidsplasser. Men nasjonal politikk, svekket kommuneøkonomi, endringer i kommunenes rolle og endret befolkningssammensetning kan i sum komme til å sette de relativt små kommunene i Valdres under et kraftig press.

I et slikt perspektiv bør en kommunesammenslutning kanskje helle vurderes utfra hva man forventer at framtida vil bringe enn akkurat hvordan ting er i dag.

Identitetsmessig tror vi det ligger bedre til rette for en konununesammenslutning i Valdre enn mange andre steder. En slik "fusjon" mellom fire kommuner vil imidlertid bli e: krevende prosess som må forberedes svært godt og vil kreve stor innsats å gjennomføre.

Nettsideansvar: |  Arne Heimestøl |